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Dinama responde a la Red

 

Estimados integrantes de la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas:

Por la presente deseamos referirnos a los “Comentarios y aportes sobre el Borrador de Proyecto Fortalecimiento de Capacidades para la Implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay”, enviado por ustedes el pasado 26 de octubre de 2005, y sobre el cual mantuviéramos un valioso intercambio el 27 de octubre.

En primer lugar, queremos agradecer los aportes realizados. Somos plenamente concientes del esfuerzo que implica la realización de los mismos y, especialmente, su debate en el marco de una red que integra distintas instituciones.

En segundo lugar, queremos reiterar nuestro convencimiento sobre la importancia de una participación lo más amplia y abierta posible desde la fase de identificación de los problemas y el diseño del proyecto. Es sobre esa concepción que hemos venido trabajando, procurando generar espacios para lograr el aporte real de distintos actores sociales, incluyendo a las ONGs. Como ustedes saben, en ese marco, hemos realizado diversas reuniones y talleres en todo el país, donde se contó con una amplia participación, incluyendo instituciones que integran la Red. Tal como es de conocimiento de ustedes, los resultados de dichos talleres han sido sistematizados, publicados y difundidos a través de varios medios.

Con esa misma orientación, hemos procurado difundir ampliamente, además de los borradores del proyecto, documentos de trabajo generados durante la actual fase preparatoria, aún cuando debimos advertir que los contenidos de los mismos constituyen documentos que no necesariamente reflejan una opinión oficial. Cabe además señalar que, tal como se advierte en los mismos, ellos son todavía borradores que requieren una edición final. Aún así, entendemos que los mismos constituyen aportes para el debate y la construcción colectiva de propuestas. Pero deben ser leídos como lo que son, y tenido en cuenta que el Borrador de Proyecto incorpora muchos aspectos que no están contenidos en dichos estudios, fruto de la discusión con los propios autores y, muy especialmente, de otras contribuciones recibidas y elaboradas por el equipo posteriormente.

En tercer lugar, deseamos señalar que hemos realizado una cuidadosa revisión del borrador de proyecto, tomando en cuenta los aportes realizados por la Red, así como los recibidos de otras instituciones y personas consultadas. Corresponde, en consecuencia, realizar una rápida referencia a los principales comentarios realizados por la Red, que consideramos que incluyen las siguientes situaciones:

- En algunos casos, creemos que los mismos son de absoluta pertinencia y los hemos incorporado en el documento;

- en otros, entendemos que lo señalado por la Red no refleja adecuadamente el espíritu de lo señalado en la letra del documento; en tales casos, hemos revidado los textos a los efectos de mejorar la expresión y hacerla más clara

- finalmente, en algunos casos, el comentario realizado no coincide con el sostenido en el equipo (ni por otros actores consultados), y hacemos las aclaraciones correspondientes en esta nota, quedando a disposición para seguir conversando.

A continuación, nos referimos punto a punto a los principales comentarios referidos:

1) Necesidad de jerarquizar problemas y acciones. En la versión actual del borrador, se ha precisado mejor la jerarquización de acciones. En cada caso se señalan las grandes líneas sobre las cuales el Proyecto pretende actuar, dejando un razonable margen de flexibilidad para la fase de implementación. Esto es lo normal y lo deseable en un proyecto de estas características, que requiere una permanente adaptación durante su implementación.

2) El pedido de nuevos estudios y asesorías. Tal como se desprende del análisis del documento, los nuevos estudios están especialmente focalizados sobre temas sobre los que se entiende que es necesario avanzar más y, en todos los casos, tomando en cuenta los antecedentes existentes en el país, en la región y en otras partes del mundo. En este sentido, pueden señalarse como temas que merecen estudios adicionales, la elaboración de un análisis de vacíos de representación de distintos ecosistemas significativos (gap analysis), que el proyecto iniciado en la fase preparatoria y pretende llevar adelante en estrecha colaboración con otras instituciones e iniciativas, o la valoración económica de elementos ambientales, también a encarar coordinadamente con otras investigaciones en curso en el país. Tal como se señala en la identificación de “barreras” y en la propuesta de acciones relacionadas a la generación y manejo de conocimiento, el proyecto hace un fuete hincapié en la necesidad de hacer accesible el valioso conocimiento existente.

3) El énfasis en la gestión no estatal. El proyecto no tiene ese énfasis. Lejos de ello, destina recursos significativos a fortalecer las capacidades del Estado para regular el Sistema (Gobierno Nacional, a través de la DINAMA y otros organismos cuya coordinación deberá mejorarse), así como en la gestión de áreas protegidas individuales (Gobiernos Departamentales). De hecho, varias de las intervenciones en terreno previstas por el proyecto involucran áreas de propiedad pública (Esteros de Farrapos e Islas del río Uruguay, Cerro Verde, Quebrada de los Cuervos). No obstante, de acuerdo a lo establecido en la ley 17.234, se asume que el Sistema ha implementar será “mixto”, con la participación de privados en áreas que puedan ser de propiedad pública, mixta o privada. Cabe señalar que, si bien el país no cuenta con comunidades “campesinas” o “indígenas” según los patrones de otras realidades latinoamericanas, si cuenta con áreas de destacado valor en biodiversidad y paisaje que incluyen a población rural, en muchos casos, con serios problemas de generación de ingresos. Su incorporación a un área protegida puede, en algunos casos, representar una excelente oportunidad de generar sinergias entre conservación y desarrollo local sostenible. Finalmente, corresponde señalar que el proyecto no desestima el instrumento “expropiación” u otras formas de control estatal sobre la tierra como herramientas válidas. Lejos de ello, incluye explícitamente su consideración en las actividades relacionadas al desarrollo de instrumentos de financiamiento del Sistema, como parte del Plan Estratégico para el SNAP. De todos modos, el documento ha sido revisado tomando en cuenta las observaciones realizadas por la Red, de modo de expresar estas ideas con mayor claridad.

4) La ausencia de opciones de gestión. El tema planteado en este punto por la Red es de principal jerarquía, pero debe entenderse que su abordaje es parte central del proyecto: la elaboración de un Plan Estratégico. Coincidimos por lo tanto en la importancia del tema señalado, al punto que es uno de los resultados principales del proyecto. La fase preparatoria ha hecho algunas exploraciones al respecto, pero el análisis de posibles escenarios alternativos y la evaluación de los costos de implantar un SNAP bajo distintas opciones son actividades ligadas a la elaboración de la estrategia del SNAP y por tanto, parte de las actividades del proyecto tal como queda expresado en el documento. Consideramos que en esta etapa, donde aún no se han definido aspectos fundamentales, como las metas de conservación y prioridades del SNAP, evaluación de las actuales áreas de acuerdo a aquellas metas y selección de otras para cubrir vacíos de representatividad, establecimiento de prioridades de acción en el terreno, etc. Para ello es posible utilizar información existente, pero también será necesario realizar nuevos estudios (lo que justifica lo señalado en el ítem 2), así como promover amplios espacios de participación y negociación de actores relevantes del sector público, privado y de la sociedad civil. Los tiempos requeridos para llevar a cabo estas acciones trascienden la duración de la fase preparatoria del proyecto.

5) La necesidad de subrayar la importancia de la biodiversidad uruguaya. Hemos revisado la redacción de los textos correspondientes, en el convencimiento que compartimos lo señalado por la Red y, en todo caso, hay un problema de expresión que esperamos haber mejorado. En tal sentido, se ha jerarquizado la importancia de las praderas naturales del país. Cabe señalar, no obstante, que el carácter de “ecotono” y de “límite extremo de distribución de varias especies” es un aspecto que, lejos de representar una menor importancia en biodiversidad, la jerarquiza, tal como ha sido señalado por numerosos estudios nacionales y extranjeros (por ejemplo, este hecho es fundamental para toda estrategia de conservación de la diversidad en el nivel genético). Con relación a la “demora” en la creación de áreas protegidas de pastizales, el tema responde a las dificultades que ello implica y al horizonte temporal del proyecto. No obstante, cabe señalar que el proyecto tiene previsto atender el tema de manera prioritaria en la elaboración del plan estratégico y, en la acción, a través de una estrecha coordinación con el PPR (que ha seleccionado como área prioritaria de acción la zona de Arerunguá y El Tapado).

6) Una propuesta de formato pero no de contenidos. No compartimos varias de las observaciones realizadas. En primer término, los criterios de selección de sitios para desarrollo de experiencias demostrativas son explícitas en el documento y fueron acordadas por el equipo ampliado del proyecto, que incluye representantes de las instituciones públicas clave (DINAMA, DINOT, DGRNR, MINTUR). En segundo término, si bien la selección pretende cubrir modelos diferentes de gobernanza y gestión, ello no es una cuestión “hueca” o de “formato”, sino que atiende a resolver un proyecto de primera importancia en la gestión de áreas protegidas: las relaciones entre las instituciones y otros actores locales. Por otra parte, cada experiencia atenderá aspectos clave de manejo específicos para cada área, según los planes (de manejo, operativos anuales) que se actualizarán o se elaborarán. Por ejemplo, en cada área se revisará y eventualmente ajustará el diseño de las mismas (forma, tamaño, límites) de acuerdo a los objetivos de conservación y manejo, y se establecerá su correspondiente zonificación; asimismo se apoyará con equipamiento esencial para actividades críticas de manejo, por ejemplo para patrullajes y control. En la versión más actual del documento, se han precisado más claramente las características y los objetivos de cada una de las experiencias demostrativas. Por otra parte, se ha diferenciado entre experiencias demostrativas vinculadas a tres aspectos: a) mecanismos de financiamiento; b) instrumentos y estrategias de educación y comunicación; c) modelos de gobernanza y gestión

7) Las propuestas de experiencias demostrativas. Las observaciones realizadas en este ítem ya fueron analizadas en ítems anteriores (3 y 6). De todos modos, corresponde señalar que los comentarios respecto a la experiencia demostrativa en Lunarejo (que, en la versión más actual del proyecto se ha denominado “Quebradas del Norte”) apunta a continuar una trayectoria que ha permitido sensibilizar e interesar a pequeños y medianos productores ganaderos con serios problemas de ingresos, en la búsqueda de nuevas formas de aprovechamiento de sus predios basadas en la conservación y valoración de la biodiversidad y el paisaje. En efecto, cabe señalar que un grupo de productores y vecinos de la Cuenca de Laureles elevó hace dos años una solicitud a los gobiernos municipales de Tacuarembó y Rivera para establecer un área protegida bidepartamental en la zona. Ese mismo grupo cuenta con una estrategia de desarrollo eco turístico formulada, hecho que no se da en otras áreas del país, lo cual confiere a la zona ventajas comparativas. Entre las líneas de acción incluidas en dicha estrategia se encuentra un capítulo específico sobre ordenamiento territorial y protección ambiental de la cuenca, que incluye entre otras, el establecimiento de un área protegida. También existe una trayectoria de trabajo y sensibilización de actores locales, aunque de características distintas, en Tranqueras y Valle del Lunarejo. Por otra parte, tal como señala la Red unos párrafos más adelante en este mismo apartado, es fundamental desarrollar formas de participación de productores ganaderos en áreas protegidas; resulta razonable comenzar con un área con un costo de oportunidad relativamente bajo, tal como sucede en las quebradas del norte. A su vez, como se señala en el documento, algunas áreas no fueron incluidas entre las experiencias demostrativas en el marco de una coordinación iniciada con el PPR (caso Laguna de Castillos, que sí integró la lista inicial de áreas candidatas), donde se acordó evitar la superposición de actividades, así como que el PPR podría iniciar procesos que podrían ser retomados posteriormente por el SNAP (por ejemplo, rehabilitación de habitats, pastoreo racional, etc). Por cierto, esta coordinación deberá mejorarse y continuarse durante la ejecución de ambos proyectos. Finalmente, merece señalarse que todas las decisiones referidas a la selección de sitios donde desarrollar experiencias demostrativas fueron tomadas en el marco de una amplia participación de otros actores y sobre la base de criterios explícitos que figuran en el documento de proyecto.

8) La participación ciudadana y la sociedad civil. Compartimos varias críticas señaladas por la Red en este ítem, y hemos en consecuencia introducido mejoras en el texto a los efectos de ilustrar más fidedignamente el rol de las instituciones de la sociedad civil. No obstante, cabe señalar que gran parte de los puntos planteados por la Red refieren al documento del consultor y no al texto del proyecto. Tal como fue explicado en la reunión mantenida con tres miembros de la Red, aquel es un documento de trabajo, cuyos contenidos constituyen un aporte (parcial) a la elaboración del proyecto.

9) Los aspectos políticos. En la elaboración del proyecto no se realiza un análisis de las posiciones de los partidos políticos sobre el tema de áreas protegidas. Sí se incluyen actividades específicas con políticos con relación al tema. Por otra parte cabe señalar la buena disposición de los gobiernos municipales más allá de sus “colores” políticos. Por ejemplo, la experiencia propuesta en las Quebradas del Norte cuenta con el aval y apoyo de dos gobiernos de distintos partidos, comprometidos a trabajar con un enfoque regional que trasciende los límites administrativos y los grupos partidarios. Otro tanto sucede con las actividades a desarrollar en los Humedales del Santa Lucía, con relación a las cuales han manifestado su interés tres intendencias que responden a dos partidos políticos distintos. El proyecto apoyará la implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y, en ese sentido, debe encararse desde una postura lo más abierta e inclusiva posible. Por cierto, ello no significa que se desconozca la importancia del análisis sobre las posiciones de los distintos partidos políticos y sus sectores con relación al tema, tanto desde el punto de vista académico como desde el punto de vista de un conocimiento más profundo del marco para la toma de decisiones. Existen algunos antecedentes en este sentido que han sido tomados en cuenta; y se ha entendido que abordar nuevos estudios específicos al respecto trascendía los temas a estudiar en este fase.

10) Las dimensiones nacionales y locales. Uno de los objetivos del proyecto es fortalecer al organismo regulador del sistema a nivel nacional, es decir, DINAMA. Por otra parte, teniendo en cuenta algunas limitaciones de esta institución (entre ellas su marcado centralismo), el proyecto realiza una fuerte apuesta a las experiencias de gestión locales que, en muchos casos, se citan explícitamente en varias partes del documento, así como mejorar el vínculo entre lo local y lo nacional. Corresponde señalar que la existencia de tal experiencia local acumulada, ha sido un aspecto considerado entre los criterios de selección de sitios para desarrollar experiencias demostrativas, en el entendido que ello implica fortalecer procesos iniciados, en muchos casos, con un enorme esfuerzo y sin los recursos adecuados. Esos ámbitos de participación local constituyen un buen punto de partida que confiere a las experiencias mayor chance de lograr resultados exitosos en el horizonte temporal del proyecto. La relación con la Comisión Nacional Asesora es en doble sentido: el proyecto permitirá apoyar su funcionamiento y, a su vez, la Comisión será un ámbito de primera jerarquía para la orientación del proyecto. Así está planteado claramente en la estrategia del proyecto.

11) Consultorías de Apoyo. Compartimos la importancia de exigir a los consultores productos de acuerdo a los términos de referencia preestablecidos. Así ha sido realizado en todos los casos. Sin embargo, cabe señalar que ello implica que el equipo de proyecto, o la DINAMA, compartan todos los puntos de vista manifestados por sus autores, como puede deducirse de la lectura del borrador del proyecto y como es normal bajo este tipo de relaciones contractuales. Por otra parte, corresponde señalar que la Coordinación del Proyecto priorizó exigir a los consultores su aporte directo a la discusión y elaboración del documento del Proyecto, por encima de la incorporación de los nuevos elementos que surgieron en ese proceso a los documentos de trabajo, así como una “prolija edición” de los mismos. Con los escasísimos puestos impuestos a la tarea (dados los plazos exigidos por el FMAM - PNUD) se entendió que esa era la mejor estrategia, difiriendo en el tiempo la edición definitiva de dichos trabajos. Tal como hemos manifestado personalmente y por vía escrita, agradecemos los aportes y comentarios que puedan mejorar la información contenida en ellos y que esperamos poder incorporar en la edición final de los documentos revisados.

Finalmente, deseamos señalar lo siguiente:

a) la versión actual del proyecto ha sido revisada y ajustada tomando en cuenta loa aportes realizados por una pluralidad de actores así como los recibidos del FMAM y del PNUD. Lamentablemente, el proceso de revisión por parte de PNUD y FMAM debe hacerse en inglés, lo que complica enormemente las condiciones de trabajo participativo. En este sentido, en las fases anteriores privilegiamos la participación, trabajando en español. La etapa actual nos obliga a hacerlo en inglés. Por lo tanto, por un tiempo, el documento ajustado se encuentra en inglés. Pedimos disculpas por esta situación que no depende de nosotros y deploramos. De todos modos, hemos preparado un resumen y esquema del proyecto en español con los ajustes incorporados

b) Tal como fue comunicado en la reunión mantenida, el proyecto propone como órgano de orientación de la ejecución, un Comité de Seguimiento que incluye a los responsables de las principales instituciones públicas relacionadas al tema, los organismos donantes y otros proyectos relacionados (de modo de contribuir a una estrecha coordinación). Se ha entendido que corresponde incorporar a este Comité un delegado propuesto por el colectivo de las ONGs ambientalistas del país. Esto responde a que estamos absolutamente convencidos de que el trabajo en temas complejos como el que nos ocupa requiere de una amplia participación de la sociedad. Este criterio es el que ha inspirado nuestro trabajo durante la fase preparatoria, en la que se realizaron más de 15 reuniones y talleres de distintas características en donde se procuró generar condiciones para un real aporte de los participantes. Creemos que un ámbito de estas características, sumado a la supervisión general de la Comisión Nacional Asesora, constituyen una garantía para que el proyecto se ejecute tomando en cuenta la diversidad de opiniones existentes sobre el tema y “construyendo consensos”, un aspecto clave para que un desafío como el que nos proponemos tenga éxito en una sociedad democrática.

Esperamos seguir contando con el aporte de la Red y sus asociadas en este desafío que no es de un equipo de proyecto ni de un Ministerio ni de un gobierno, sino que aspira a ser del país. En este sentido, nos ponemos a disposición para mantener una reunión de intercambio con ustedes. Entendemos que las formas de participación deben seguir mejorando. Para esa tarea nos necesitamos entre una diversidad de instituciones y personas. Les saludamos muy atentamente y reiteramos nuestro agradecimiento por los comentarios y aportes realizados.

Guillermo Scarlato (Coordinador General Proyecto - SNAP- Uruguay)

Alicia Torres (Directora Nacional Medio Ambiente)

 

Publicado el 1º de diciembre de 2005



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